“La sussidiarietà delle istituzioni”
di Paolo Duret

– in definitiva ogni espressione del diritto che appaia operare nella direzione non del controllo sociale da parte delle istituzioni, ma della liberazione delle energie della società civile e del mercato.

In conclusione, all’oggettivazione del diritto pubblico-amministrativo ed alla correlativa e convergente oggettivazione dell’autonomia privata si accompagna, chiudendo il cerchio, il riconoscimento della “valenza oggettiva” dell’ordine economico, il quale, secondo l’Autore, “si perfeziona in jus” nel “pieno dispiegarsi del processo di ordinamento giuridico”, così che le due esperienze risultano “concomitanti” ed in un fecondo “rapporto osmotico”.

A questo proposito vale la pena di ricordare, fra le matrici teoretiche della susssidiarietà, la riflessione degli ordoliberali della Scuola di Friburgo, i quali prospettano, nel quadro di una Interdipendenz der Ordnungen (ossia un’interdipendenza degli ordinamenti giuridico, economico e politico), una “costituzione economica” derivante la propria legittimazione dall’autonomia pianificatoria individuale, tutelata però attraverso un sistema di regole che assicurino “l’ordine sociale di mercato”, e riconoscono un interventismo pubblico che trova, tuttavia, un limite nella Marktkonformität, ossia in misure tali da non distorcere il meccanismo di formazione dei prezzi e la autoregolazione del mercato.

Venendo ora ad un bilancio generale del lavoro di Franzese, si potrebbe essere tentati, a prima impressione, di formulare il rilievo mosso al Benvenuti, che cioè l’esaltazione delle capacità potenziali dello Stato-comunità, e qui in particolare del mercato, muova da “una smisurata fiducia nell’esercizio filantropico della libertà individuale” (D’Andrea).

Confesso subito, peraltro, che anch’io – sia pure forse con minor ardore rispetto a Franzese – credo nella valorizzazione della capacità/autonomia delle persone (bilanciata da una correlativa enfasi sulla dimensione della responsabilità), e credo, pertanto, ad un’attività amministrativa fatta sgorgare dagli interessi reali, individuati anche da “figure cresciute liberamente nella società” (Berti), nel quadro del sistema dell’oggettività, che pure, osserva ancora il Berti, “non consente definizioni precise, né disegni geometrici”.

In particolare è in sintonia con l’Autore del volume in esame la mia visione dell’autoamministrazione dei privati, che proietta l’autonomia soggettiva nel campo dell’esercizio della funzione amministrativa, attraverso una nuova “autonomia pubblica” (Benvenuti), salvo forse a prospettare una nozione di autonomia a tratti più ristretta. Invero nelle ipotesi di denuncia (oggi dichiarazione) di inizio attività e di silenzio-assenso non si tratta, a ben vedere, di “consentire al singolo di predisporre da sé il regolamento dei propri interessi”, posto che, viceversa, permane il regime amministrativo dell’attività; è piuttosto la realizzazione di tale regime che risulta affidata, almeno per una parte significativa, agli stessi privati interessati, in quanto ritenuti capaci di farsi (co)interpreti del fine di interesse generale.

Condivido inoltre pienamente la correlazione che l’Autore pone fra lo sviluppo delle Autorità indipendenti e l’affermazione della sussidiarietà orizzontale; non così, viceversa, l’esclusione netta della riconducibilità delle autorità medesime nell’ambito dell’amministrazione.

A tacere qui di ulteriori argomentazioni di diritto positivo, è proprio l’idea di un’amministrazione che si faccia (sussidiariamente) funzione della società piuttosto che delle istituzioni (Pastori) a suggerire e postulare tale inquadramento.

Ritengo, del resto, che vada superata la visione di un’amministrazione “ancillare e strumentale”, dalla quale il libro muove, a favore di un’amministrazione percepita, sulla scorta del Nigro, come “entità sempre più costitutiva e di regolazione”. La preoccupazione di approdare ad un’amministrazione acefala ed autarchica intanto va sdrammatizzata e ridimensionata riguardo alle Autorità (amministrative) indipendenti che, se pure sfuggono alla tradizionale responsabilità ministeriale, non sono tuttavia autoreferenziali (come ha dimostrato Merusi).

L’esclusione della natura amministrativa delle Autorità indipendenti mi appare così contraddittoria rispetto alle premesse (benvenutiane) del libro: l’amministrazione oggettivata, nel quadro del diritto amministrativo paritario, porta a concepire l’interesse pubblico come criterio o regola arbitrale fra più interessi (Pastori), così come si sperimenta in maniera esemplare nella funzione regolatoria volta dalle autorità stesse in “rapporto osmotico” con la società civile.

Le stesse ragioni mi portano a non condividere la lettura ottimistica dello spoils system proposta da Franzese: mi domando se contrasti di più con l’ordine delle cose “concepire la dirigenza come contrappeso all’indirizzo adottato dagli organi politici” (come l’Autore, criticando la posizione di Cassese, fa mostra di ritenere, verosimilmente e legittimamente preoccupato del sabotaggio degli indirizzi governativi da parte delle burocrazie) ovvero il crescente tentativo della politica di aggirare o neutralizzare il principio della distinzione indirizzo/gestione(o politica/amministrazione), vera e propria bandiera delle riforme organizzative degli anni scorsi; tentativo testimoniato altresì, per tornare alle Autorità indipendenti, dalla malcelata insofferenza verso la loro proliferazione, o anche dalla totale destrutturazione del modello delle Agenzie ministeriali (su cui si vedano le recenti disincantate riflessioni di Merloni).

Concordo, ancora, con il rilievo, sia pure obiter dicto e ripreso da Francesco Gentile, che la sussidiarietà concepita in chiave esclusivamente verticale si traduce in “strumento per la moltiplicazione dei centri di potere”. È un punto di vista insolito. Giovanna Razzano ci ha ricordato recentemente l’indissolubilità della sussidiarietà verticale e di quella orizzontale, due facce complementari della stessa medaglia, ed anzi la propedeuticità della prima dimensione rispetto alla seconda. Qui la sussidiarietà orizzontale è vista come un correttivo di quella verticale, mettendosi in guardia dal rischio che una sussidiarietà tutta giocata sulla “mera riorganizzazione degli assetti di potere” conduca alla “capillarizzazione della sovranità e, quindi, ad una subdola nuova forma di statalismo”: insomma la sussidiarietà va molto oltre il federalismo.

Ho lasciato per ultimi gli interrogativi di maggior momento, che in verità pongo a me stesso prima che all’Autore ed ai presenti.

Nelle conclusioni del libro Franzese ipotizza una società in grado di elaborare un “proprio progetto di allocazione delle risorse disponibili”, nel quadro di “una propria visione del mondo”: ma ciò esiste, ovvero è a sua volta un’astrazione, in presenza di società complesse, conflittuali e con evidenti asimmetrie fra gli attori in campo? Ciò mi evoca i rilievi avanzati in dottrina (Ridola) sulla (presunta) accentuazione organicistica della sussidiarietà, la quale, esaltando la confluenza armonica della società nello Stato, l’armonizzazione della conflittualità sociale ed il contenimento della competitività fra gruppi sociali, si porrebbe in tensione con lo stesso principio pluralistico: rilievi che non condivido pienamente, ma che mi paiono un’utile provocazione.

A quest’ultimo proposito va osservato che se Franzese concepisce il ruolo sussidiario delle istituzioni come un orientamento della capacità di autoregolazione individuale, pur fortemente rimarcata, verso il bene comune (e qui c’è l’eco del bonum comune della tradizione aristotelico-tomista, forse non privo di venature organicistiche), ha però cura di chiarire che tale bene comune va “inteso come il riconoscimento in comune del suum cuique, che si esercita mediante il confronto dialettico tra le diverse istanze individuali”.

Questa osservazione mi conduce all’ultimo rilievo. Si sottolinea spesso il rischio di derive della sussidiarietà verso il corporativismo (oltre che l’organicismo) e del resto lo stesso teorico dell’ “amministrazione capovolta”, il Berti, come ha ricordato di recente Allegretti, adombra lo spettro della “società corporatista”. Anche un recentissimo contributo di Staiano ipotizza che le formazioni sociali divengano il fulcro delle relazioni cittadino/Stato perché meglio attrezzate alla “collaborazione”, con il possibile predominio però dei soggetti più forti (accanto al pluralismo “romantico” delle piccole e medie associazioni – Mills -). A questo proposito un recente contributo di Marzuoli sul delicato rapporto sussidiarietà/libertà mi ha indotto a rileggere un saggio di Nigro (dal significativo titolo “Formazioni sociali, poteri privati e libertà del terzo”) che mi pare ancora molto attuale a dispetto dei suoi trent’anni.. Nigro lamenta una sfera pubblica che avrebbe lasciato il posto ad una sfera mista o intermedia nella quale dettano legge le formazioni sociali, con un’autonomia privata che “segna il passo di fronte all’autonomia dei gruppi”, e pone il problema della libertà del terzo “realtà indistruttibile della struttura sociale”, fino a definire la Stato “il complesso dei terzi” (di coloro che sono cioè estranei alle formazioni sociali). A quest’immagine residuale dello Stato preferisco in verità il termine, più volte ricorrente nel libro di Franzese, di “associazione societaria” (del resto, si potrebbero rievocare formule di Maestri della dottrina giuridica preorlandiana di ispirazione liberale quali “la grande associazione” del Manna, o “la grande e perfetta cooperazione” del Meucci), e tuttavia si tratta anche qui di suggestiva provocazione.

Nigro rimarca, inoltre, che, nel difetto di valori univocamente accettati, l’interesse generale sia divenuto “un interesse di composizione, di compromesso”; se certo l’interesse generale non può essere un dato “imposto astrattamente dallo Stato alla società”, ma “un risultato, una conquista dello stesso processo di vita sociale”, questa processualizzazione appare al Maestro, al momento in cui scrive, “solo o prevalentemente espressione di una rifeudalizzazione della società”. Di qui l’invito ad assoggettare le formazioni sociali alla rule of love, non certo per ingabbiarle in una disciplina mortificante gli aspetti positivi delle autonomie collettive, ma per scongiurare che siano le formazioni stesse a degenerare in “fattore di irrigidimento della vita sociale e di sopraffazione dei terzi”.

Tuttavia allora c’è forse una convergenza con la visione che il libro di Franzese offre di un ordinamento che sussidiariamente opera per facilitare (o riaprire) le vie di “un’autentica comunicazione intersoggettiva”.

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[*] Si tratta della Presentazione del volume di Lucio Franzese al Seminario di Labsus del 21 marzo 2006, già apparsa nel sito www.labsus.org che si ringrazia per la gentile concessione.

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