Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia
di Fabio Corigliano


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1. L’ultimo volume di LUCA ANTONINI (Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia, uscito per i tipi della Guerini e Associati nella seconda metà del 2005), reca già nel titolo un significativo tributo alla sussidiarietà, principio che nella sua declinazione in ambito fiscale, acconsente una vera rivoluzione[1], presentandosi in effetti come «una forma alternativa di concorso alle spese pubbliche (ex art. 53)» (p. 20), ed altresì «come un correttivo del modello tradizionale “burocratico-impositivo” teorizzato e costruito sotto l’ombrello dello Stato nazione» (ibid.).

L’analisi parte con la constatazione della crisi in cui versa la formula “no taxation without representation”, fulcro delle democrazie rappresentative occidentali, capace di spiegare con tutta evidenza la nozione garantistica di autoimposizione, anch’essa in grave declino. Quest’ultima in particolare, ricorda l’Autore, è un’appendice della più generale “liberty and property clause”, per la quale nessuna interferenza del pubblico nella sfera privata attinente ai temi della proprietà e della libertà può avvenire se non attraverso una disposizione di legge[2]. In questo senso opera l’art. 23 Cost., che prevede una riserva di legge per tutto ciò che concerne le obbligazioni personali e patrimoniali: riserva intesa in senso formale, dovendosi includere le leggi ordinarie, gli atti aventi forza di legge, le leggi regionali, e le fonti del diritto comunitario[3]. Non si deve dimenticare, parimenti, che l’evoluzione del diritto tributario italiano è per lo più avvenuta per mezzo di decreti legislativi, i quali hanno spostato il potere di imposizione dal Parlamento al Governo, sancendo una netta supremazia di questo per quanto attiene la gestione della spesa e quindi, le scelte di ordine finanziario.

Il progressivo indebolimento dell’organo legislativo a favore di quello esecutivo si è avverato ed ha ricevuto formale riconoscimento per effetto della riforma costituzionale approvata nel corso della XIV legislatura[4] — in grado di traghettare l’instabile parlamentarismo italiano verso una forma di potenziamento dell’organo esecutivo[5]. In estrema sintesi, le misure introdotte in tal senso, contenute perlopiù nel nuovo Tit. III, Parte II Cost., sono da ascrivere alla intenzione manifestata (trasversalmente) da alcune forze politiche, di rafforzare il governo ed in particolare il suo Primo Ministro: «non si è più in presenza di un “primus inter pares”, ma si configura un vero e proprio rapporto di sovraordinazione, che sposta da un piano collegiale a uno monocratico il momento formativo dell’indirizzo politico» (p. 47)

Ciò che si evince, insomma, è una «crisi moderna delle forme tradizionali di rappresentanza» (p. 63), la quale può essere superata soltanto per mezzo del principio di sussidiarietà.

Tale gravissimum principium, le cui ascendenze possono farsi risalire alla filosofia tomistica (p. 65), se non addirittura, aggiungeremmo noi à rébours, alla elaborazione della Media Stoa proposta da Panezio, deve però essere ricollegato alla modernità, ed alle prime formulazioni del rapporto tra autorità e libertà proposte dagli studiosi del diritto pubblico[6]. La discrasia tra società e Stato icasticamente dipinta da Santi Romano, è infatti da imputare alle elaborazioni politiche e giuridiche moderne: «scomparsi ceti e corporazioni, ridotti alle minime espressioni persino i comuni, non si volle porre di fronte allo Stato che l’individuo»[7].

Sembra quindi che l’intuizione di Tocqueville sull’importanza dell’associazionismo, espressione di una “società intermedia”, sia da prendere in considerazione perché capace di spiegare in tutta evidenza la distanza che intercorre tra un sistema “accentrato” come quello francese, in cui appunto Stato ed individuo non ammettevano filtri di interposizione, ed un altro, quello americano, che viceversa esaltava le autonomie insite nella società civile[8]. Ma il pensiero tocquevilliano non risulta comunque scevro da quell’impostazione per così dire geometrica, che vede nella libertà un diritto del singolo «a vivere indipendentemente dai suoi simili, per tutto ciò che non ha rapporti con altri che non con lui stesso, ed a regolare come crede il suo proprio destino»[9].

Infatti è la nozione di autonomia a costituire il presupposto ineliminabile della stessa sussidiarietà, a patto che si parli proprio di autonomia: e non di libertà.

Non si tratta di una personale sovranità della volontà (libera) contrapposta alla sovranità dello Stato, il che renderebbe le due sovrane pretese uguali anche se opposte[10]; ma di una vera e propria capacità di autodeterminazione di cui ogni uomo è dotato in quanto anthropos physei politikon zoon: capace, cioè, di determinare il bene cooperando insieme agli altri, in quanto accomunato agli altri membri del consorzio umano dalla tensione al bene comune.

Il diritto, in questa circostanza diventa modalità della relazione, misura dialettica, sede privilegiata della controversia[11].

E passando al dato positivo, Antonini ci ricorda che la storia del principio di sussidiarietà nel nostro ordinamento giuridico non è certo delle più raggianti[12]: dalla legge Crispi sulle Opere Pie, alle sentenze della Corte Costituzionale sulle fondazioni di origine bancaria, sino, aggiungiamo noi, alla mortificazione inferta alle autonomie sociali dalle previsioni sulla disciplina dell’impresa sociale[13]; tanto da poter dire che «rispetto agli altri Paesi d’Europa, l’Italia oggi si colloca così agli ultimi posti nella valorizzazione di quella risorsa rappresentata dalla capacità della società civile di organizzare risorse per rispondere a bisogni sociali» (p. 76).

2. Infine, nell’ultimo capitolo, l’Autore sostiene la tesi per cui il principio di sussidiarietà si materializza ed acquista tutto il suo spessore nell’aspetto finanziario dell’allocazione delle funzioni: una lettura attenta dell’art. 119 Cost., fa intendere che qualunque discorso sulla ripartizione delle competenze è subordinato al finanziamento delle stesse. Ciò che farebbe ricordare Mortati, che definiva l’argomento dell’autonomia finanziaria «pietra angolare» nella costruzione dello Stato regionale[14].

Dunque, come non rivolgere l’attenzione in modo diretto ed immediato a quel diritto tributario che oggi sembra entrato in crisi di identità? Come non soffermarsi sulle problematiche poste dal Welfare, che «con il suo peso fiscale diventa la causa del problema che doveva risolvere» (p. 117)?

Ancora una volta — è infatti questo il senso del moto rivoluzionario — si ripresenta il declino del principio che lega rappresentanza politica (parlamentare) e capacità impositiva, sintetizzato nella formula “no taxation without representation”, entrato in crisi principalmente per effetto della globalizzazione, in grado, di per sé, di «destrutturare» il principio della sovranità fiscale. In altre parole, «le coordinate fondanti del diritto fiscale», definito dall’Autore medesimo «ius publicum per eccellenza», innalzate «sulla statualità e sulla materialità della ricchezza, appaiono, infatti, rivoluzionate dalle spinte della globalizzazione e dal parossismo degli sviluppi tecnologici» (pp. 110-111).

La soluzione prospettata da Antonini quale modalità di superamento della crisi, è tutta in una ricetta: «in quest’ottica, il principio di sussidiarietà sembra idoneo a ricomprendere la complessità delle metamorfosi intervenute, rivalutando, a fronte della crisi delle sedi tradizionali della sovranità statale, la sovranità personale anche in relazione al concorso alla spesa pubblica» (p. 112) — con il corollario biforcuto delle prospettive volte al superamento dell’impostazione statualistica insita nel rapporto tributario: il federalismo fiscale e la sussidiarietà fiscale.

È proprio quest’ultima formula, a ben guardare, a presentarsi quale «correttivo del modello tradizionale “burocratico-impositivo teorizzato e costruito sotto l’ombrello dello Stato nazione» (p. 112), in grado di «enucleare una nuova generazione di diritti sociali, costruiti sullo schema delle libertà negative, ma sostenuti da un valore assiologico che ne evidenzia il nesso con i valori sociali» (p. 113).

Ciò che traspare però è un ambiguo parallelismo tra la nozione di autonomia e quella di libertà: lo schema della libertà negativa, cui dovrebbe ispirarsi la nuova generazione di diritti sociali è vicino, per ispirazione, alle pretese soggettive (positive e negative) che hanno formato il substrato delle rivoluzioni moderne[15]. Ma il catalogo dei diritti nati con le rivoluzioni moderne è imprescindibilmente relazionato alla costruzione ipotetica ed operativa propria del contrattualismo: Gustavo Zagrebelsky ci ricorda, in effetti, che «secondo la concezione moderna i diritti sono l’armatura giuridica della volontà, un modo di proteggerla dai suoi nemici»[16], cioè, al limite del soggettivismo volontaristico, anche dallo Stato. Ciò che fa venire in mente lo schema del conflitto, e non quello della controversia, che viceversa germoglia dall’autonomia.

Quando ci si riferisce alla sussidiarietà ed ai rapporti umani che essa fa sviluppare, bisogna ricordare e tesaurizzare un magistrale avvertimento: «non è conflitto: perché oggetto del conflitto è immediatamente il dominio sulla cosa o sulla persona ridotta a cosa»[17]

Il principio di sussidiarietà non fa sorgere pretese, né di ordine positivo (diritto a prestazioni), né di ordine negativo (diritto al non intervento) in quanto contiene, piuttosto, una proposta ed insieme un paradigma, quello cioè di un diverso atteggiarsi dell’uomo e dello Stato.

Non l’asservimento dell’uno nei confronti dell’altro, ma, semmai, un rapporto di tipo paritario, sussidiario per l’appunto, di aiuto e collaborazione, e non di assorbimento[18].

Pertanto la previsione di meccanismi DE TAX da luogo ad un diritto, in quanto costituisce una pretesa del singolo ex artt. 2-3-31-53 Cost. In ciò sembra malagevole individuare un superamento dell’impostazione statualistica del rapporto tributario, e infatti la giurisprudenza tedesca cui fa riferimento l’Autore, si riferisce al Familienexistenzminimum come ad un diritto soggettivo, e tale è da considerare pure la previsione di agevolazioni fiscali per le famiglie con figli a carico, a favore di invalidi ed anziani.

Le altre misure di cui parla Antonini sono più comodamente caratterizzabili come dispositivi di sussidiarietà. La cd. “contribuzione etica”, il meccanismo “+ dai, – versi”, la destinazione dell’otto per mille al non profit e alla ricerca scientifica, strutturano infatti un rapporto tra lo Stato ed i cittadini di tipo nuovo, restituendo al contribuente la capacità di scelta insieme alla responsabilità per le scelte compiute: in questo disegno si riscontra quella partecipazione al bene comune attraverso la definizione in comune del bene, che costituisce il nucleo di qualsiasi rapporto giuridico improntato al paradigma sussidiarietà/autonomia.

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