Europa 2004
di Francesco Gentile

5.- Il principio di sussidiarietà è emerso nell’esperienza giuridica europea contemporanea, nell’esperienza cioè dell’ordinamento giuridico delle relazioni intersoggettive in Europa, dal momento in cui è stato formalmente istituzionalizzato. Innanzi tutto nel Preambolo del Trattato dell’Unione Europea, dove i sottoscriventi dichiarano formalmente di essere “decisi a portare avanti il processo di creazione di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio di sussidiarietà”. Il corsivo è nostro. L’impegno è ribadito nel Titolo I. Disposizioni comuni, all’art. A, 2° comma, che recita: ”Il presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini”. Viene in tal modo stabilito il principio generale del diritto comune europeo, principio del tutto nuovo e per certi aspetti “rivoluzionario”, della pluralità delle fonti normative, almeno nel campo degli interventi pubblici in economia, sulla base non di competenze astrattamente e convenzionalmente definite, cioè sulla base di competenze puramente formali, ma in funzione della adeguatezza effettiva e reale dell’intervento ai fini del conseguimento dell’obiettivo fissato. In altri termini, la competenza delle istituzioni pubbliche è determinata in ragione della loro reale capacità di raggiungere gli obiettivi di rilevanza comune. Sicché l’istituzione “minore”, nel senso di quella “più vicina al cittadino”, risulta accreditata del titolo originario ed insindacabile dell’azione giuridica finché questa risulta adeguata al raggiungimento dell’obiettivo; in caso contrario, cioè nel caso della sua inadeguatezza, per sussidiarietà, in modo ausiliario ed integrativo, è chiamata ad intervenire la “maggiore”, quella “più lontana dal cittadino”, la cui competenza, quindi, è determinata dalla reale capacità di conseguire l’obiettivo meglio di quanto non fosse nelle possibilità della prima. (Tra parentesi, la stessa definizione delle istituzioni, come “maggiori” o “minori”, in base al principio di sussidiarietà, dipende non da parametri astratti o convenzionali, né emotivi o ideologici, ma da quella che è testualmente definita come “dimensione” e dagli “effetti” dell’intervento; qualcosa di estremamente concreto, nel senso di sostanziale). Nel Titolo II. Disposizioni modificative del Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea in vista dello stabilimento della Comunità Europea. Parte prima, Principi all’art. 3/B, 2° comma, la cosa è precisata: ”Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere realizzati dagli Stati Membri e possono, dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.
Va da sé notare, a questo punto, come ci si trovi agli antipodi del formalismo giuridico proprio delle “geometrie legali”. E come il principio di sussidiarietà, introducendo ratione materiae il criterio della pluralità delle fonti normative incrini e al limite tenda ad annullare il monopolio normativo che ha costituito lo zoccolo duro e il nodo nevralgico del sistema giuridico costruitosi in base e intorno al principio di sovranità. Ma qui cominciano i problemi, per i quali si spiegano anche le difficoltà che il principio generale della sussidiarietà ha incontrato operativamente, nonostante tutti i proclami solenni del Trattato dell’Unione Europea.
Proprio per una prima risposta a questi problemi, col Trattato di Amsterdam è stato aggiunto ai protocolli del Trattato istitutivo della Comunità europea uno specifico Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, nel quale sono ribaditi gli impegni a “garantire che le decisioni siano prese il più possibile vicino ai cittadini dell’Unione”. In esso viene precisato che “ciascun’istituzione assicura, nell’esercizio delle sue competenze, il rispetto del principio della sussidiarietà”, ribadendo in tal modo la natura generale del principio e la sua estensione a tutti i livelli dell’esperienza giuridica comunitaria. E ancora che “l’applicazione del principio di sussidiarietà avviene nel rispetto delle disposizioni generali e degli obiettivi del trattato, con particolare riguardo al completo mantenimento dell’acquis comunitario e dell’equilibrio istituzionale”, significando in tal modo la volontà di non ledere i principi elaborati dalla Corte di giustizia relativamente al rapporto tra diritto nazionale e diritto comunitario”. Infine è proposto un primo chiarimento concettuale: “La sussidiarietà è un concetto dinamico e dovrebbe essere applicata alla luce degli obiettivi stabiliti nel trattato. Essa consente che l’azione della Comunità (…) sia ampliata laddove le circostanze lo richiedano e, inversamente, ristretta e sospesa laddove essa non sia più giustificata”. Come sempre, il legislatore è più astratto e ingessato del giudice ma nonostante questo il “legislatore comunitario” riesce a rendere il senso profondo della modalità operativa del principio. Anche se di altri chiarimenti teorici si avverte ancora il bisogno.
Tre considerazioni conclusive si impongono a questo punto, in ordine alla sussidiarietà, quale principio generale del diritto nella tradizione giuridica europea, e insieme all’integrazione d’Europa, quale condizione essenziale per il recupero della sua immarcescibile identità.
Taluno intende la sussidiarietà come una formula burocratica di gestione del potere, preferisco questa definizione a quella, che riconosco tuttavia come prevalente tra i cultori del Diritto pubblico, di “sussidiarietà verticale”. Tra questi potremmo mettere quei negoziatori del Trattato di Maastricht che pensavano di difendere, in tal modo, la sovranità del loro Stato nei confronti dell’ingerenza dell’Unione Europea negli affari domestici. Com’è noto e già abbiamo visto, le disposizioni normative dell’Unione, già peraltro quelle della Comunità Economica, sono immediatamente e indifferentemente vincolanti negli Stati membri, tanto che i giudici nazionali sono tenuti a farle valere anche in difformità della legge nazionale. Contra legem. Ora, stabilendo che l’azione comunitaria si giustifica quando gli obiettivi prefissati non possono essere sufficientemente realizzati con l’azione degli Stati nazionali, nel quadro del loro sistema giuridico, mentre possono essere conseguiti mediante quella comunitaria, i “commis d’Etat” hanno creduto di difendere la sovranità degli stati nazionali, peraltro ormai fortemente intaccata dalla “globalizzazione” mercantile e dalla convenzioni internazionali, fronteggiando il crescente, e sempre più capillare, potere dell’Unione. Insomma hanno preso la sussidiarietà come strumento per mantenere la sovranità, o quello che resta della sovranità, dello Stato. Ma tra costoro potremmo mettere anche quanti, politici, giuristi o amministratori locali, sono impegnati ad ampliare il potere degli Enti locali minori (Regioni, Province, Comuni) nei confronti di quello dello Stato nazionale, sulla base della constatazione ineccepibile del cattivo funzionamento dell’amministrazione centrale del potere e facendo leva sul convincimento elementare, e grossolano, che “l’occhio del padrone ingrassa la bestia”. Per costoro, un più diretto controllo dell’amministratore da parte degli amministrati viene visto come una garanzia di migliore amministrazione, più economica e insieme più adeguata alle esigenze degli utenti dei servizi pubblici. Ecco come leggono, e non si può negare una certa verosimiglianza nella lettura, la disposizione del Trattato di Maastricht, per la quale è compito delle istituzioni “garantire che le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio di sussidiarietà”. Come negare che il comune sia più vicino al cittadino della provincia, e la provincia della regione, e la regione dello stato? Sicché, per costoro, secondo il principio di sussidiarietà, si tratterebbe di dislocare il centro di gestione del potere dallo Stato alle Regioni, dalla Regione alle Province, dalla Provincia ai Comuni e … perché no dal Comune ai Consigli di quartiere? Da taluno, insomma, la sussidiarietà è stata invocata come strumento per la moltiplicazione dei centri di potere. Sennonché, proprio, il riferimento all’obiettivo di garantire che le decisioni siano prese “il più vicino possibile ai cittadini” mette in luce la povertà e insieme l’insufficienza di una concezione meramente amministrativa della sussidiarietà. Perché non si può non riconoscere come questa vicinanza non possa ridursi ad una dimensione meramente burocratica, considerando altresì il fatto che non è il “luogo”, più o meno vicino, in cui la decisione viene presa a garantire di per sé che questa sia vicina, nel senso di opportuna, conveniente, adeguata alle esigenza della comunità chiamata a darvi attuazione. In altri termini, si pone così il problema di riconoscere come la sussidiarietà costituisca uno strumento politico per superare quella lontananza del “paese legale” dal “paese reale”, per superare la scissione tra “vita delle istituzioni” e “vita dei cittadini” che ogni giorno di più ci appare come il segno dell’attuale crisi della vita sociale. E qui il discorso cambia registro, perché non si tratta più di amministrazione, d’organizzazione e gestione del potere, ma di politica, di definizione degli obiettivi o meglio del riconoscimento dei beni aggreganti la comunità. Non si tratta di alchimia o di meccanica o di ingegneria gestionale ma di orientamento, di riconoscimento, d’intelligenza del bene comune. Del Bene cioè che accomuna una molteplicità di soggetti diversi facendone, appunto, una comunità.
Per intendere come il principio della sussidiarietà costituisca lo strumento politico per riavvicinare la vita delle istituzioni alla vita dei cittadini, il paese legale al paese reale, quello che per lo più i cultori del Diritto pubblicano individuano con la formula delle “sussidiarietà orizzontale”, è necessario riflettere sul concetto di sussidiarietà così come si è andato definendo nell’ambito suo originario, cioè nel pensiero sociale della Chiesa Cattolica degli ultimi cent’anni, per il quale, sono parole del Pontefice Pio XI°, quello della sussidiarietà è principio importantissimo, gravissimum. L’assunto è elementare: “Come è illecito togliere ai singoli ciò che essi possono compiere con le forze e l’industria proprie, per affidarlo al collettivo, così è ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori si può fare. Perché la ragione naturale di qualsiasi intervento nella società è quella di dare aiuto (subsidium donde sussidiarietà) alle membra del corpo sociale non già distruggerle ed assorbirle” . Ma già Leone XIII°, nella Rerum novarum del 1892, aveva fissato la questione icasticamente: “Non è giusto che il cittadino, che la famiglia siano assorbiti dallo stato: è giusto invece che si lasci all’uno e all’altra tanta indipendenza di operare quanta se ne può, salvo il bene comune e gli altri diritti”. A ben vedere, peraltro, l’idea della sussidiarietà ha ispirato la filosofia politica europea sin dalle sue origini aristoteliche . Attirano l’attenzione le due metafore mediante le quali il magistero papale rappresenta l’alternativa tra concezioni politiche. Quella dell’assorbire, significativa di un’idea di politica come dominio, come controllo, al limite, come riduzione del personale al tipico. Quella dell’aiutare, significativa di un’idea di politica come sostegno, come incremento, al limite, come integrazione, nel senso di piena realizzazione del personale nel sociale. Ora, la metafora dell’assorbire, con tutto quanto v’è implicito, rappresenta efficacemente la concezione statistica della politica e dell’ordinamento giuridico canonizzati dalla Rivoluzione Francese e dal Codice Civile di Napoleone, mediante la sovrapposizione della volontà sovrana del collettivo sulla supposta inclinazione anarchica degli individui. E quindi mediante l’assorbimento della persona reale dei singoli nella persona virtuale dello Stato, come sola condizione di vita ordinata in società. Mentre la metafora dell’aiutare, con tutto quanto v’è implicito, rappresenta efficacemente la concezione della politica e dell’ordinamento giuridico della tradizione classica e cristiana d’Europa, di cui nell’ultimo secolo il magistero papale si è fatto promotore in prima persona attraverso la formula politica della sussidiarietà. Teorizzando il carattere suppletivo e ausiliario dell’intervento dello Stato, e in genere di ogni istituzione pubblica, nel regolamento delle relazioni interpersonali, le quali affondano le radici, e quindi trovano il loro autentico fondamento, ben prima che nelle leggi dello stato, nelle consuetudini sociali, nel costume domestico e, tramite questi, nella natura dell’uomo.
Infatti, nonché mera formula burocratica, la sussidiarietà non è nemmeno solo un modello politico. Radicando l’ordinamento giuridico nell’originaria autonomia dell’uomo, nella sua natura, la sussidiarietà, o meglio con la sussidiarietà torna prepotentemente in gioco il problema radicale dello statuto personale dell’uomo, caratterizzato dalla sua attitudine ad essere “padrone di se stesso, mettendo la parte migliore della sua anima sulla peggiore”. Come hanno detto variamente ma nel medesimo senso Platone e Aristotele, Cicerone e Sant’Agostino, San Tommaso e Dante. Ecco perché ciò di cui ci si deve render conto, quando si cita la sussidiarietà, e di cui non tutti e non sempre ci si rende conto, è che si tratta di un’alternativa radicale rispetto al modo oggi corrente d’intendere sia l’individuale che il sociale.La considerazione di una semplice circostanza cronologica può essdere illuminante in proposito. Il modo oggi predominante d’intendere l’individuale come il sociale non ha più di duecento anni di storia. Essendosi affermato nella temperie della Rivoluzione Francese, nei Circoli Giacobini, nel Codice Civile di Napoleone. Che cosa sono duecento anni di fronte alla bimillenaria tradizione politico-giuridica europea? Di questo bisogna essere consapevoli per non patire complessi fuori luogo. La radicalità dell’alternativa risulta scoperta se ci si rende conto che la richiesta di riportare “il più vicino possibile” ai singoli la decisione istituzionale, politico-giuridica, non può non andare di pari passo con l’impegno di ciascuno di attuare la disposizione personale all’autodisciplina, quella appunto per la quale, platonicamente ma concretamente, “quando la parte per natura migliore dell’anima ha il governo della peggiore, ecco che si usa l’espressione essere padrone di sé che suona lode: e quando, invece, per colpa di una cattiva educazione o di non buone compagnie, la parte migliore ma più debole è vinta dalla peggiore, più forte, ecco allora che si usa l’espressione essere schiavo di sé, che suona biasimo e rimprovero”.
Non si può, infatti, sostenere la funzione suppletiva ed ausiliaria, sussidiaria, dell’ente pubblico, della sua politica economica, del suo diritto, sancito mediante la legge espressione della volontà sovrana, se non si riconosce preventivamente che l’ordinamento economico e giuridico delle relazioni interpersonali comincia prima e indipendentemente dalla legislazione statale. E quindi, se non ci si affida per l’ordinamento economico e giuridico, prima che allo stato alle innumerevoli società naturali o, come sarebbe più corretto di dire, alle naturali forme della associazione interpersonale. A scanso d’equivoci potremmo citare, senza commenti, un passo della Gaudium et spes del Concilio Vaticano II°: “Si guardino i governanti dall’ostacolare i gruppi familiari, sociali o culturali, i corpi o istituti intermedi, né li privino della loro legittima ed efficace azione, che al contrario devono volentieri e ordinatamente favorire. Si guardino i cittadini dall’attribuire troppo potere all’autorità pubblica, né chiedano inopportunamente ad essa eccessivo vantaggi, col rischio di diminuire così la responsabilità delle persone, delle famiglie, dei gruppi sociali”. Qui si gioca, con l’integrazione, l’identità d’Europa. Con vantaggio per la dignità personale dei singoli, sulla cui autonoma responsabilità si riconosce fondato l’intero processo dell’ordinamento delle relazioni, a partire dalle comunità minori, definite dalla vicinanza familiare o scolastica, aziendale o professionale, alla maggiore e più alta comunità dello stato. Con vantaggio per la dignità istituzionale dello stato che, liberato da funzioni minori seppur necessarie della vita di relazione, può convenientemente far fronte al suo compito specifico di direzione, di sostegno e di controllo; in tal modo recuperando il proprio naturale statuto di “società di società”.
Beninteso se, come ha prudentemente detto Joseph Ratzinger , l’Europa non odierà se stessa.

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