Europa 2004
di Francesco Gentile

4.- Ma un mercato non è una comunità politica!
Altissime si levano le proteste per la valenza puramente economica, o addirittura solo monetaria, dell’unificazione europea, così com’è stata perseguita successivamente dalle Conferenze al vertice dei Capi di Stato e di Governo europei e dai Trattati succedutisi negli ultimi cinquant’anni, di Roma, di Maastricht, di Amsterdam, e così via. E non si può negare che vi sia del vero in queste proteste, peraltro inquinate da un equivoco di fondo.
Non fu politica, ad esempio, ma settaria la decisione del Consiglio dei Ministri d’Europa, nel 1964, di stabilire i prezzi garantiti per i prodotti agricoli su livelli che erano superiori a quelli di alcuni Stati membri (Francia e Germania) e smisuratamente superiori a quelli del mercato mondiale, senza stabilire alcun limite alle produzioni a cui quei prezzi erano garantiti e senza una moneta comune per i conti. Creando il più fantasioso, complicato, inarrestabile meccanismo che immaginazione burocratica abbia mai inventato; facendo scoppiare i magazzini di merci prima o poi deperibili e comunque invendibili sui mercati internazionali se non con compensazioni destinate a divenire fonte di attrito con i terzi produttori; attirando gli speculatori dei grandi gruppi finanziari, che hanno lasciato le briciole ai piccoli e medi operatori a protezione dei quali il meccanismo era stato voluto; inventando una nuova lobby, quella dei magazzinieri, alla quale va il 20% dell’intera spesa agricola comunitaria . Così come non è stato politico il comportamento dell’industriale italiano di succhi e derivati dagli agrumi che ha fatto incetta di certificati catastali attestanti la proprietà di agrumeti nel meridione d’Italia, mentre comprava agrumi altrove, in quanto questa era l’unica documentazione richiesta per avere un’integrazione comunitaria sul prezzo del prodotto! Come non è stato politico il comportamento dell’allevatore belga che trasferiva in Olanda i bovini da macello e, una volta macellati, li faceva rientrare in Belgio, ricevendo così due integrazioni comunitarie, per l’esportazione del vivo da un paese a moneta forte verso una a moneta debole e per l’importazione del macellato da un paese a moneta debole ad uno a moneta forte! Come non stato politico il comportamento dell’agricoltore tedesco che ha inventato delle varietà cereali a grandissima resa con il solo difetto di non essere utilizzabili per la panificazione, cosa del tutto irriloevante nel mistero dei magazzini di stoccaggio, dato che comunque quella produzione era destinata, in quanto eccedente, ad andare al macero! E gli esampi potrebbero moltiplicarsi.
Ripensando, tuttavia, a quanto siamo andati scoprendo in ordine all’ incongruenza dei processi ideologici d’integrazione, perseguiti nella prospettiva del razionalismo produttivistico, o industriel che si voglia, credo che oggi si debba riconoscere, per paradossale possa sembrare la cosa, che quella intrapresa dai padri fondatori della nostra Europa sia stata la più politica delle vie che si aprivano nel frangente in cui essi dovettero operare. Conclusasi la Seconda Guerra mondiale, ma non la guerra ideologica tra le due versioni del razionalismo produttivistico, l’individualistica come la socialistica, ché anzi essa s’era andata fissando a livello mondiale come equilibrio per opposizione tra le due superpotenze, tutto ciò a cui poteva essere riconosciuto il carattere politico finiva inevitabilmente per essere inquinato dall’ideologia, che della politica è la negazione, se per politica s’intende classicamente l’intelligenza della giusta misura, l’intelligenza del bene comune come intelligenza in comune del Bene . D’altra parte, le tensioni provocate dallo scontro bellico fra le diverse nazioni europee, a cui i Popoli d’Europa erano stati condotti dal combinarsi perverso di produttivismo, individualistico o socialistico poco importa, e di nazionalismo, tensioni subdolamente rinfocolate dall’assetto territoriale stabilito dai trattati di pace, macroscopico ma non unico il caso delle due Germanie, erano destinate a compromettere, ideologicamente, ogni tentativo di procedere ad una integrazione per via istituzionalmente politica. Si pensi al fallimento della C.E.D., che in Francia aveva trovato un imprevedibile sostenitore nel socialista Mendes France.
Ecco perché la via economica, l’unica non immediatamente compromettente in senso ideologico, si è rivelata la sola percorribile ma anche, potremmo aggiungere oggi col senno di poi, la più autenticamente politica. Carica cioè di una valenza schiettamente politica nonostante le apparenze e forse anche le immediate intenzioni. Ai fini, infatti, della costruzione di un mercato comune europeo, di un’integrazione economica, le Nazioni d’Europa hanno dovuto procedere nel senso di una trasformazione degli assetti giuridici nazionali, che è quanto di più nuovo ed originale sia stato prodotto nel XX° Secolo dal punto di vista dell’ordinamento, poiché si è trattato di un’integrazione giuridica fuori dagli schemi dominanti della sovranità.
“La Comunità Economica Europea costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale a favore del quale gli Stati membri hanno rinunziato, se pure in settori limitati, ai loro poteri sovrani ed al quale sono soggetti non soltanto gli Stati membri, ma pure i loro cittadini”. Non è uno storico né un teorico generale del diritto e neppure un costituzionalista o un costituente a pronunciarsi così ma un giudice: la Corte di giustizia delle Comunità Europee. Non c’è dubbio però che questo testo, tratto da una delle prime sentenze della Corte di giustizia CEE , rappresenti un condensato di storia e di teoria generale nonché di politica del diritto, individuando con forza, benché con qualche fraintendimento teorico, quello che è stato il nodo nevralgico dell’esperienza giuridica europea dall’entrata in vigore dei Trattati CEE ed Euratom (1958) giù giù sino ai giorni nostri, passando per il Trattato sull’Unione Europea (Maastricht, 1992) e le sue modifiche in base al Trattato di Amsterdam (1997): la nascita, perlomeno allo stato embrionale, di un ordinamento giuridico al di là della sovranità.
L’ordinamento giuridico comunitario, invero, può dirsi nuovo esclusivamente nel senso di diverso tanto rispetto a quello degli Stati membri quanto rispetto a quello della Comunità internazionale, perché esso nasce non dall’affermarsi della volontà di un nuovo Sovrano ma dalla rinuncia alla sovranità da parte degli Stati che hanno stretto l’accordo e d’altra parte esso ha valore cioè è vincolante non solo per gli Stati, secondo gli schemi della Comunità internazionale, ma anche per i loro cittadini risultando prevalente, in caso di contrasto, sulla stessa legislazione interna degli Stati membri.
Per questa via s’è andata affievolendo la sovranità degli Stati membri senza peraltro che si andasse affermando al suo posto la sovranità di un ente ad essi sovraordinato, neppure sotto la forma di uno stato federale. Tanto che si potrebbe dire che ad affievolirsi sia stata la “sovranità” in quanto tale, la pretesa cioè di una superiorità incondizionata, quel superiorem non recognoscere che è all’origine delle teorie razionalistiche dello stato moderno, da cui deriva una concezione dell’ordinamento giuridico come geometrica reductio ad unum delle molteplici e confliggenti volontà individuali, mediante la loro subordinazione alla volontà del Sovrano . Tipica forma di unificazione senza integrazione.
Il processo d’esaurimento della sovranità non è stato lineare né facile, e non è certo concluso, ma oggi appare irreversibile; le riflessioni contraggenio di un grande “geometra del diritto” sono illuminanti.
Che cosa intende Guarino con l’espressione “grande rivoluzione”? Testualmente: “Gli Stati membri dell’Unione Europea non sono più Stati, né è Stato l’Unione Europea” perché gli Stati membri hanno rinunciato alla sovranità relativamente a quelli che vengono definiti come i “compiti fondamentali della normazione di uno Stato sovrano”.
Il primo compito è quello di sancire i principi fondamentali dell’organizzazione dello stato, ivi compreso il rapporto tra stato e cittadini. Ora, l’art. F del Trattato dell’Unione, al n. 1, sancisce che il governo degli stati membri “si fonda sui principi democratici” e, al n. 2, che esso “rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” e “quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario”. In tal modo, osserva l’acuto geometra delle leggi, l’autolimitazione del singolo stato, flessibile e sempre superabile nella logica dello “Stato di diritto”, si è trasformata in eterolimitazione, imposta da una fonte costituzionale sovraordinata e rigida. Risultato: la perdita della sovranità!
Il secondo compito è quello di regolamentare i rapporti economici. Ora, il Trattato della Comunità europea come modificato dall’art. G del Trattato dell’Unione, all’art. 2, sancisce che “la Comunità ha il compito di promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato comune e di un’unione economica e monetaria e mediante l’attuazione delle azioni comunitarie, uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche nell’insieme della Comunità, una crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l’ambiente, un elevato grado di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra Stati membri”. Il che comporta tra l’altro, come precisa l’art. 3, l’abolizione dei dazi doganali tra gli stati membri e delle restrizioni quantitative all’entrata e all’uscita delle merci come pure di tutte le altre misure di effetto equivalente, l’eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, il ravvicinamento delle legislazioni nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune nonché, come precisa l’art. 52, la soppressione di ogni restrizione alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro, e per altro verso, come si legge agli artt. 92 e ss., il divieto di sussidi statali alle imprese che falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Tutto questo comporta l’arretramento, se non l’esaurimento, della sovranità degli Stati membri di fronte all’Unione. In realtà, avverte l’attento geometra delle leggi, “l’ordinamento interno si ritrae man mano che si espande il sistema comunitario. L’effetto di riduzione della sfera interna è irreversibile. Una volta che un determinato oggetto abbia formato materia di disposizione comunitaria, esso è sottratto definitivamente al potere normativo dello Stato membro. La disposizione comunitaria va intesa quale esplicitazione del Trattato, che è fonte costituzionale sovraordinata e rigida. Man mano che il contenuto ed i principi del Trattato si espandono, l’ordinamento interno dello Stato membro inversamente si restringe”.
Terzo tra i compiti fondamentali di uno stato sovrano è quello di adottare leggi di spesa, e maliziosamente Guarino annota che negli ultimi cinquant’anni la sovranità, perlomeno quella dello Stato italiano si è manifestata soprattutto nell’adozione di leggi di spesa, come peraltro è testimoniato dai due milioni e passa di miliardi del debito pubblico italiano. Orbene, il Trattato dell’Unione fissa un limite a quanto i singoli Stati membri possono spendere e collega l’ammontare delle somme spendibili al risultato prodotto dal mercato. I limiti sono fissati dai rapporti quantitativi tra prodotto interno lordo e indebitamento annuale dello stato (3%) e tra prodotto interno lordo e debito totale dello stato (60%). Queste percentuali costituiscono valori di riferimento fissi, inderogabili, perché stabiliti nel Protocollo n. 5 sulla base dell’art. 104 C, e sono modificabili con una procedura particolarmente complessa implicante il voto unanime dei componenti l’Unione. D’altra parte, questi limiti sono resi, se possibile, assolutamente rigidi dalla adozione della moneta unica, l’euro, in base alla quale gli stati membri sono espropriati della sovranità monetaria, cioè del potere discrezionale di battere moneta, perché solo la Banca Centrale Europea può autorizzare all’emissione ed è essa stessa a regolamentare il deposito obbligatorio. Guarino ha un’espressione quanto mai efficace per rappresentare la situazione in tal modo creatasi: “Prima era lo Stato attraverso il governo della liquidità a determinare il volume del mercato, ora è il mercato con la quantificazione del suo prodotto, il PIL, a determinare il volume possibile dell’attività dello Stato”.
Insomma, quello che fu lo Stato non sarebbe più tale, per la perdita della sovranità. E nemmeno lo sarebbe l’Unione, perché è stata concepita e si muove al di fuori del principio di sovranità. A questo proposito il discorso di Guarino è più succinto, e limitato al momento economico. “Le condizioni fisiologiche di funzionamento del mercato, quale si tende ad assicurare a mezzo dei valori di riferimento, come s’impongono agli Stati membri, così a maggior titolo s’impongono all’Unione”, il cui bilancio deve essere in pareggio (art. 199) e deve essere finanziato integralmente tramite risorse proprie (art. 201), consistenti in premi, imposte supplementari e compensative, in dazi della tariffa doganale comune e principalmente in una aliquota uniforme dell’imponibile IVA riscossa dagli Stati membri e in una percentuale da applicarsi alla somma del PIL di tutti gli Stati membri, per un importo globale che comunque non può superare l’1,20% del totale del PIL comunitario (artt. 2 e 3, Decisione 24 giugno 1988). Alle stesse limitazioni è poi sottoposta la Banca Centrale Europea, il cui obiettivo primario è quello del mantenimento della stabilità dei prezzi e le cui determinazioni, in vista di eventuali altre finalità congiunturali, possono essere prese solo se e in quanto l’obiettivo della stabilità dei prezzi sia fatto salvo (art. 105). Si può dire quindi che con “l’Unione Europea, l’Europa, rinuncia alla sovranità”. E con la rinuncia alla sovranità il dileguarsi della politica. L’equivoco di fondo comincia qui a trasparire.
Taluno, ma per la verità più d’uno e tra questi il nostro geniale geometra del diritto, sostiene che con l’avvento dell’Unione in Europa sarebbe finita la politica. Perché gli Stati membri, non essendo più veramente degli stati sovrani, non sarebbero più dei veri soggetti politici e perché l’Unione, non avendo lo statuto di uno stato sovrano, si sarebbe preclusa la possibilità di divenire un vero soggetto politico. Tra le molte illusioni a cui in Europa si dovrebbe, giunti a questo punto, rinunciare secondo Guarino, infatti, la prima e più corposa sarebbe quella di “trasformare l’Unione monetaria in Unione politica”.
Un equivoco si annida in questo assunto: l’equivoco dell’assimilazione di politica e sovranità! Scrive, testualmente, il geometra delle leggi: “La politicità è corollario della sovranità o, ancor meglio, è un modo di esprimere la sovranità”. Insomma, la fine della sovranità dello stato, cioè della pretesa teorizzata dalla geometria politico-legale di non riconoscere al di sopra del sovrano né autorità né legge alcuna, viene interpretata come fine della politica perché si è pregiudizialmente e ingiustificatamente ridotta la politica alla “ragion di stato”, di cui la definizione più sottile e significativa rimane, a mio avviso, quella del Cardinale Giovanni Battista De Luca (1680), secondo la quale “alla parola ragione si accoppia l’altra parola di stato per dinotare una ragione pubblica, singolare del principe e della Repubblica in universale”. Vengono in tal modo definite, perentoriamente, l’assoluta arbitrarietà della “ragion di stato”, che è lasciata all’assoluta discrezione del principe, quod principi placuit legis habet vigorem, e insieme la latitudine, ma forse sarebbe più corretto dire la natura, della soggezione del singolo alla “ragion di stato”, a cui tutti sono soggetti per tutto, come ad autorità divina, perciò in duplice senso universale. Di fronte alla crisi degli Stati membri, per l’avvento dell’Unione, chi afferma la fine della politica in realtà rivela la propria vocazione a ridurre la politica a “ragion di stato”. Rimanendo vittima di un equivoco che peraltro gli impedisce di vedere come, teoricamente parlando, lo Stato membro sulla base della sovranità potrebbe sempre recedere dall’Unione, denunciando i trattati, e lo distoglie da quello che invece è, oggi in Europa, il primo e principale interrogativo politico: perché gli Stati europei hanno scelto di rinunciare al principio della sovranità per costituire l’Unione Europea?
D’altra parte, paradossalmente e contro tutte le apparenze, il riconoscimento del fatto che nell’esperienza appena iniziata il mercato comunitario sembra prevalere sulla sovranità dei singoli stati membri e della stessa Unione, a ben vedere, potrebbe rivelarsi come indicativo della via da praticarsi per un recupero della politica, che sulla base del principio della sovranità è stato ridotto all’arbitraria “ragion di stato”. Per il recupero della politica nella sua originaria ed autentica accezione d’intelligenza del bene comune. Benché il discorso sia per ora limitato al solo ambito delle decisioni economiche, sulla base di criteri ovviamente utilitaristici, esso introduce il principio generale del radicamento della politica nelle cose e, in tal senso, nella natura. Quando, infatti, si stabilisce quale limite invalicabile delle decisioni politiche, in tema di leggi di spesa, il prodotto interno lordo, che non è qualcosa d’astratto o di virtuale ma corrisponde ad un fatto concreto, cioè a quanto sul mercato, in condizioni fisiologiche, si è realmente prodotto nel tempo dato, si riporta la decisione politica a fare i conti con delle regole naturali che la precedono e inevitabilmente la condizionano. Evitandole, da un lato, di partire per la tangente di una virtualità incontrollata e incontrollabile, ma pericolosamente in grado di inquinare e corrompere l’esistenza umana, forse la prima forma di polluzione sperimentata dall’uomo e stata quella da geometria politico-legale, e d’altro lato consentendo alla decisione politica di basarsi su qualcosa di solido, perché corrispondente alla natura delle cose e degli uomini.
Non possiamo nascondere la gracilità, la precarietà, la fragilità della prospettiva che così si apre. Né sottovalutare la difficoltà, la lunghezza, la faticosità del percorso che così si è aperto, per giungere al recupero della naturalezza della politica. Il problema attuale, tuttavia, è proprio quello di irrobustire tale processo e di estenderlo, dall’economico al sociale in genere: al famigliare, all’urbano, all’associativo, allo scolastico, al sindacale, al professionale ecc. La via, peraltro è tracciata dall’emergere nell’esperienza giuridica comunitaria della sussidiarietà. Ché, infatti, la costruzione dell’ordinamento giuridico comunitario, se muove dalla rinuncia alla sovranità, deve poi fare leva su qualche cosa d’altro, appunto la sussidiarietà.

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